夏方波 陈琪:印尼中意的“东盟方式”能化解缅甸僵局,还是会束缚东盟手脚?

夏方波 清华大学国际关系学系博士候选人
陈 琪 清华大学战略与安全研究中心秘书长、社会科学学院教授

2月1日缅甸政局变化以来,东盟开始采取行动,试图寻找解决缅甸问题的可行方案,其中引人关注的是印尼开展的外交行动。2月24日,印尼外长蕾特诺与缅甸外长温纳貌伦先后访泰,二人在曼谷廊曼国际机场会面并与泰国总理巴育会谈。这成为东盟内部协调缅甸问题的第一次重要外交行动。在印尼的努力下,东盟3月2日召开了外长视频会议,讨论缅甸问题,呼吁缅甸国内各方保持克制,开展对话以解决危机。

在东盟其他国家犹豫不决之时,为何印尼挑起了协调解决缅甸问题的大梁?素来被东南亚国家奉为圭臬的东盟方式能否帮助缅甸走出僵局?

夏方波 陈琪:印尼中意的“东盟方式”能化解缅甸僵局,还是会束缚东盟手脚?

当地时间2021年2月22日,缅甸仰光,数万名支持昂山素季的示威者在缅甸全国范围内举行大罢工,导致多个城市交通陷入瘫痪。

“东盟方式”与印尼的地区角色

在东盟十国中印尼拥有最大的国土面积、最多的人口、最大的经济总量,被认为是东盟的“天然领导者”。尽管如此,印尼并未成为掌握东盟主导权的国家,而是扮演着相对特殊的“领头羊”角色。东盟发展过程中,印尼在弥合分歧、维护团结、化解危机方面发挥着重要作用,注重依托“柔性”的外交手段贯彻“东盟方式”、解决东盟内部问题。

首先,印尼推动确立了东盟基本原则和“东盟方式”行动基准线。

东盟建立之前,东南亚国家间关系并不稳定,印尼与马来西亚之间的紧张对抗成为东南亚地区合作的重要阻碍。印尼前总统苏哈托上台后调整对马政策,实现两国关系正常化,成为促成东盟成立的关键性事件。在东盟基本原则上,印尼成功地将其外交理念融入其中。《曼谷宣言》、《中立化宣言》、《东南亚友好合作条约》等早期东盟重要文件都体现了互相尊重主权和领土完整、不干涉内政、和平解决争端、享有平等权利、保持中立等原则,这与印尼在万隆会议与不结盟运动中所倡导的外交理念有着密切联系。

东盟“协商一致”的决策方式吸收了印尼传统乡村习惯法的“磋商”(musjawarah)和“建立共识”(muafakat)两个原则。基于上述诸方面的理念和精神,东盟逐步形成了特有的组织和决策方式即“东盟方式”,核心是坚持互不干涉内政,坚持通过非正式协商来达成全体一致的原则。它要求东盟在组织和决策上坚持非正式性、非强制性特点,不谋求建立具有约束力的超国家权力机构,强调主权神圣不可侵犯,追求国家间平等。

其次,印尼多次运用“东盟方式”协调成员关系,应对东盟内部危机。

围绕1967年沙巴主权争端、1978年越南入侵柬埔寨、1990年代越南加入东盟、20世纪末以来的南海问题、2008年泰国和柬埔寨关于柏威夏寺归属的争议,以及2017年罗兴亚人问题等一系列东盟内部重大矛盾纠纷,印尼都积极充当了调解者。针对这些利益复杂的问题,印尼主要采取以下几个方面的措施:

第一,牵头举行解决相关问题的国际会议、会晤,将相关方拉到桌面上进行对话、交流,增进相互理解,并寻找解决问题的方案;

第二,在不同类型的矛盾中派遣相应官员和专业人士开展“穿梭外交”与“双轨外交”,通过访问或非正式渠道形式与相关国家进行对话,了解各方对相关问题的看法和诉求,以求达成共识;

第三,在对外发表观点时力求保持东盟内部协调一致,让东盟国家用一个声音说话;

第四,借助东盟的组织与合作平台与域外大国、国际组织开展对话,为解决相关问题寻求国际支持;

第五,在涉及相关国内政治时,印尼政府保持自我克制,化解国内民族主义或宗教情绪的负面作用,以缓解外交场合的国内困境,向问题相关方抛出橄榄枝,推动问题的解决。

印尼自东盟建立之初起积极协调、引导解决东盟内部冲突和挑战,作为“领头羊”牵头以“柔性”方式化解矛盾的意愿非常强烈,印尼的地区角色对东盟的成立和发展有着重要意义。

不过,1997年爆发的亚洲金融危机将印尼的政治视角扭转朝内,经济崩溃和政治转型导致印尼政府更专心于国内事务,优先解决国内经济复苏、宗教族群矛盾、自然灾害。这次危机揭示了国内政局稳定对印尼发挥地区作用的重要性以及印尼对东盟的重要性。在领导缺位的情况下,危机中东盟各国颇有“大难临头各自飞”的趋势,“东盟方式”受到极大质疑。

应对缅甸变局,“东盟方式”还有效吗?

虽然“东盟方式”在解决东盟内部问题上发挥了重要作用,其“柔性”特质决定了东盟的作用有着较强的不确定性,依赖于是否存在解决问题的机会窗口。从目前来看,“东盟方式”面临的困局主要有以下两个方面:

第一,东盟各国态度不一,缺少在缅甸问题上的共识和集体行动。

文莱以东盟轮值主席国身份发表声明,表达对缅甸事态的密切关注,强调东盟成员国政治稳定对东盟共同体的重要意义,希望缅甸各界“按照人民意愿和利益,展开对话、和解并恢复常态”。柬埔寨和泰国认为,缅甸军人行动是内部事务,不予置评,不愿干预缅甸内政问题。菲律宾表示密切观察缅甸局势,称缅甸军方对缅甸政府的接管并不是政变,而是为了保护该国的民主进行的不得已行动。马来西亚、新加坡则对缅甸局势表示严重关切,前者更是批评缅甸军方的行动对缅甸民主进程而言是“一次倒退”。东盟各国不一的观点以及“不干涉内政”的固有原则信念表明,缅甸政局变化是对“东盟方式”的一次重大考验。在国界封闭、疫情未得到有效控制、经济复苏迟缓的情况下下,东南亚各国以本国国内为主的选择为“东盟方式”能否有效解决问题打上了问号。

第二,缅甸国内局势仍在酝酿,尚未出现真正的机会窗口。

虽然缅甸军方尝试从泰国入手,寻求巴育政府的支持,但并未获得后者的明确回复,显示泰国对缅甸局势干预意愿不强。缅甸军方日益受到国内不合作运动的全面抵制而姿态强硬,外部力量也缺乏强制手段的情况下,显然无法阻止军队推翻选举结果。以美国为首的西方国家试图以经济制裁的方式逼迫缅甸军方,但效果尚不明显,可能寻求再度升级制裁力度。缅甸国内抗议运动进行得如火如荼,大有扩大与升级的趋势。然而,民盟领导人没有对东盟解决缅甸僵局发挥作用表示强烈期待,这更加深了外界对“东盟中心主义”的疑虑。

东盟各国中只有印尼采取了实际动作。从外交部长蕾特诺的表态和行程来看,基本上延续了印尼应对东盟内部危机的套路而开展“穿梭外交”。2月17日,蕾特诺飞往东盟轮值主席国文莱,与文莱苏丹哈桑纳尔和外交主管部长艾瑞万会面;18日,蕾特诺奔赴新加坡,与外长维文举行会谈,之后飞抵泰国与泰国总理巴育和外长敦·帕玛威耐会谈。印泰双方取得共识,强调缅甸是东盟大家庭中的重要成员,在遵循《东盟宪章》和尊重缅甸人民意愿的前提下,东盟可在促进与缅甸进行建设性对话以解决当前缅国内政治危机方面发挥作用,明确“东盟方式”仍是当下处理缅甸问题的重要渠道。随后,蕾特诺在廊曼国际机场见到了缅甸军方新任命的外交部长温纳貌伦,虽然二人会面的具体细节未公开,但从之后印尼与缅甸方面的表态来看,双方仍是希望通过“东盟方式”处理好缅甸当前的问题。

印尼的努力换来了“东盟方式”发挥作用的重要机会:东盟在3月2日召开了外长特别会议讨论缅甸局势,温纳貌伦出席会议。此次外长特别会议将发挥怎样的降温撮合作用,还需要进一步观察。

柔中带刚:印尼外交方式的微妙变化

值得注意的是,对比之前的“柔性”方式来看,印尼介入处理缅甸变局采取的“东盟方式”产生了一些微妙的变化。印尼先是提出“东盟是帮助缅甸应对这一棘手局势的最有效机制”,这符合印尼的坚持东盟中心的“柔性”方式。在其他场合与渠道,印尼方面透露消息称,正在推动东盟向缅甸派出观察员以监督缅甸军方遵守其一年后举行大选的承诺。

不过,在2月23日写给路透社的信中,蕾特诺表示“印尼不支持缅甸举行新的选举,并正在就如何最好地支持缅甸恢复民主寻求意见和地区共识”,强调“缅甸军方应尊重人民的愿望,让缅甸实现民主过渡”。2月28日,印尼外交部发布声明称,对缅甸国内持续升级的抗议活动“深表关切”,“敦促缅甸安全部队不要使用武力,保持最大限度的克制,避免进一步的伤亡”。

显然,印尼的观点和态度前后不一致:从通过东盟监督的方式接受缅甸军方提出的重新选举方案而选择更偏向于军方的立场,转变为要求军方尊重缅甸人民的愿望,这是站在抗议民众一边了。印尼针对缅甸军方的措辞越发带有谴责和强硬的意味,似乎已超越了“东盟方式”中不干涉内政原则的界线。

印尼的变化有以下三种可能的原因:

第一,担心“煮熟的鸭子”飞了。当时印尼牵头组织的东盟外长特别会议召开在即,缅甸军方在镇压民众示威过程中造成不少伤亡,无疑降低了此次由军政府外长参与会议的正当性,可能导致印尼的努力付诸东流,即使产生缅甸问题解决方案的共识也无法得到国际社会和缅甸民众的认可。

第二,缓解缅甸民意压力。印尼频繁开展的调解行动在缅甸国内被认为是变相承认军政府,其先前提出的监督选举方案更是惹恼了缅甸国内抗议民众。印尼方面需要用一些谴责缅甸军方的话来缓和缅甸国内对印尼外交行动的压力,为之后对缅甸抗议民众开展工作提供政治对话空间。如果民意尽失,东盟对缅甸的“建设性接触”也就不再有效。

第三,印尼外交理念的转型。印尼政府一直有提升自身地区领导力和坐实东盟领袖地位的愿望。印尼前总统苏西洛提出“千友零敌”的外交方略,强调对外广交朋友,宁要一千个朋友,也不要一个敌人,逐步恢复东盟和世界各国对印尼在国际事务中作用的信心。2014年上台的佐科政府展示出更加务实主义的外交路线,不再以“广结善缘”作为外交工作的重心,而是将外交工作定位为服务经济发展,节省外交领域的资源浪费。因而佐科政府在东南亚地区有些问题上表现得更加强硬,比如针对非法捕捞开展的“沉船政策”,引发了周边国家的担忧和不满。此次在缅甸问题上释放的强硬信号,是在佐科政府“务实外交”逻辑下对自身策略的调整,担心对缅甸军方的妥协会影响服务于自身经济发展的国际形象。

“东盟方式”效果如何尚待观察

虽然当下缅甸政局变化仍不明朗,但我们可以根据以往“东盟方式”的经验,预想一下可能产生的情况:

第一,最令东盟骄傲的方案:如果缅甸军方无法压制国内反对力量,选择妥协释放昂山素季,东盟将欢迎民选政府的回归,此次案例将作为“东盟方式”调解缅甸国内问题的成功典范。

第二,最为人诟病的结果:如果缅甸军方维持现今接管国家权力的局面,“东盟方式”取得的结果将是顺水推舟,成全缅甸军方重新大选的方案,缅甸民主改革前景更具不确定性。

第三,东盟最艰难的局面:缅甸军方与国内反对力量相持不下,“东盟方式”心有余而力不足,在缅甸问题上难以寻找到发力点。

眼下“东盟方式”面对的局面是第三种情况。东盟基本原则和《东盟宪章》对“不干涉内政”的强调,实际上限制了东盟采取更多外交上的有效措施。这导致印尼等行动主义者在东盟框架内至多采取斡旋姿态,大多东盟国家则保持置之身外、独善其身的态度。尽管缅甸周边国家在其政局变动的情况下,可能受到缅甸疫情、难民状况恶化的溢出性影响,从而日益对缅甸政局的动荡表达自己的关切,但“东盟方式”能否发挥功效,依旧取决于缅甸国内局势变化是否产生解决问题的机会窗口。

文章2021年3月3日首发于澎湃新闻

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